行業(yè)｜醫(yī)療器械注冊人制度，產(chǎn)學(xué)研醫(yī)高度結(jié)合的催化劑！

前言

醫(yī)療器械注冊人制度是指將醫(yī)療器械注冊與生產(chǎn)分離的管理模式，醫(yī)療器械注冊申請人（以下簡稱“申請人”）申請并取得醫(yī)療器械注冊證的，成為醫(yī)療器械注冊人（以下簡稱“注冊人”）。申請人可以委托具備相應(yīng)生產(chǎn)能力的企業(yè)生產(chǎn)樣品，注冊人可以將已獲證產(chǎn)品委托給具備生產(chǎn)能力的一家或者多家企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。

這是一項與世界接軌的制度，具有一定的制度優(yōu)勢，可在一定程度上緩解目前“捆綁”管理模式下出現(xiàn)的問題，提高新產(chǎn)品研發(fā)的積極性，促進(jìn)委托生產(chǎn)的繁榮，從而推進(jìn)我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

一、制度實施背景

2015年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》，提出推進(jìn)藥品上市許可人制度。藥品注冊制度將由上市許可與生產(chǎn)許可的“捆綁制”，向上市許可與生產(chǎn)許可分離的“上市許可持有人制度”轉(zhuǎn)型，以藥品上市許可持有人制度為突破口，拉開了藥品注冊制度改革的帷幕。

藥品上市許可持有人節(jié)約了藥品創(chuàng)新成本，縮短藥品上市周期，增加了科研預(yù)期收益，還減少了重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化資源配置，推動專業(yè)化分工。截至2017年10月，10個試點(diǎn)省市共受理試點(diǎn)藥品品種各類申請560件，監(jiān)管對象從側(cè)重企業(yè)轉(zhuǎn)為側(cè)重產(chǎn)品。藥品上市許可人制度的成功，讓醫(yī)療器械看到了希望。

獲證周期長、資金投入高、法規(guī)解讀不全面等已成為一直以來醫(yī)療器械研發(fā)者的難題，在一定程度上限制了我國醫(yī)療器械行業(yè)的發(fā)展。醫(yī)療器械注冊人制度的出臺是基于藥品上市許可持有人制度的成功施行。在實施藥品上市持有許可人制度的過程中，決策者也已經(jīng)察覺，效仿“藥品上市許可持有人制度”可能為醫(yī)療器械行業(yè)注入新活力，帶來新生機(jī)。整體看，醫(yī)療器械的上市許可持有人制度試點(diǎn)路徑與藥品大致類似。

在該醫(yī)療器械注冊人制度下，只要具有研發(fā)能力的相關(guān)機(jī)構(gòu)都可以大膽創(chuàng)新，在申請并取得注冊證后，不必再投入大量資金去組織生產(chǎn)；具備一定生產(chǎn)條件的企業(yè)可以加大與注冊人的合作，彌補(bǔ)創(chuàng)新研發(fā)動力的不足；有能力的科研機(jī)構(gòu)也可以加入到市場中來，參與市場要素的配置。醫(yī)療器械注冊人制度的試點(diǎn)實施，有效地促進(jìn)了產(chǎn)、學(xué)、研、醫(yī)的高度結(jié)合，給許多在研發(fā)或生產(chǎn)有單方面優(yōu)勢的企業(yè)或機(jī)構(gòu)帶來了新的商機(jī)，高等院校、科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)研發(fā)成果能夠充分的參與到市場流通要素中，標(biāo)志著我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)迎來了新的發(fā)展契機(jī)。

二、制度發(fā)展歷程

2017年12月7日，上海食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布并實施了《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作實施方案》，標(biāo)志著醫(yī)療器械注冊人制度正式出臺。醫(yī)療器械行業(yè)自此實現(xiàn)了解綁，生產(chǎn)方和技術(shù)方分離。醫(yī)療器械注冊申請人可以是醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)(包括集團(tuán)公司)，也可以是研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員、醫(yī)生等。

醫(yī)療器械注冊人制度使上市許可持有人不用再背負(fù)生產(chǎn)設(shè)備、人員、場地等資產(chǎn)運(yùn)營壓力，使其專注于產(chǎn)品研發(fā)，有利于激發(fā)醫(yī)療器械創(chuàng)新人才的積極性，同時將生產(chǎn)委托給有資質(zhì)和生產(chǎn)能力的企業(yè)完成，這種分工能有效抑制醫(yī)療器械行業(yè)的低水平重復(fù)建設(shè)，也將加快創(chuàng)新產(chǎn)品的上市和落地。2018年5月，國務(wù)院印發(fā)的《進(jìn)一步深化中國〔廣東）、〔天津）、〔福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》明確，允許廣東自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊申人委托廣東省醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品，允許天津自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊申人委托天津市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。

2018年8月，天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會發(fā)布關(guān)于印發(fā)《中國〔天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作實施方案》的通知，將醫(yī)療器械注冊人制度進(jìn)一步擴(kuò)展至天津?；谇捌谠圏c(diǎn)工作的順利實施，2019年8月1日，國家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作的通知》（國藥監(jiān)械注〔2019〕33號），明確了醫(yī)療器械注冊人制度由原來的3個試點(diǎn)省份擴(kuò)大到21個省份，進(jìn)一步明確了試點(diǎn)內(nèi)容，注冊人權(quán)利義務(wù)，受托生產(chǎn)企業(yè)權(quán)利義務(wù)，注冊、許可、變更、備案要求。醫(yī)療器械注冊人制度給醫(yī)療器械行業(yè)帶來了顛覆性的變革。

三、制度重點(diǎn)內(nèi)容

1、注冊人義務(wù)責(zé)任

依法承擔(dān)醫(yī)療器械設(shè)計開發(fā)、臨床試驗、生產(chǎn)制造、銷售配送、售后服務(wù)、產(chǎn)品召回、不良事件報告等環(huán)節(jié)中的相應(yīng)法律責(zé)任。與受托生產(chǎn)企業(yè)簽訂委托合同和質(zhì)量協(xié)議，明確委托生產(chǎn)中技術(shù)要求、質(zhì)量保證、責(zé)任劃分、放行要求等責(zé)任，明確生產(chǎn)放行要求和產(chǎn)品上市放行方式。

加強(qiáng)對受托生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督管理，對受托生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量管理能力進(jìn)行評估，定期對受托生產(chǎn)企業(yè)開展質(zhì)量管理體系評估和審核。加強(qiáng)不良事件監(jiān)測，根據(jù)風(fēng)險等級建立醫(yī)療器械相應(yīng)的追溯管理制度，確保醫(yī)療器械產(chǎn)品可滿足全程追溯的要求。　

可以自行銷售醫(yī)療器械，也可以委托具有相關(guān)資質(zhì)的醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)銷售。自行銷售的注冊人應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的醫(yī)療器械經(jīng)營能力和條件；委托銷售的，應(yīng)當(dāng)簽訂委托合同，明確各方權(quán)利義務(wù)。通過信息化手段，對研發(fā)、生產(chǎn)、銷售和不良事件監(jiān)測情況進(jìn)行全流程追溯、監(jiān)控。確保提交的研究資料和臨床試驗數(shù)據(jù)真實可靠、系統(tǒng)完整、可追溯。

2、受托生產(chǎn)企業(yè)義務(wù)責(zé)任

承擔(dān)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》、以及其他相關(guān)法律法規(guī)以及委托合同、質(zhì)量協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。按照醫(yī)療器械相關(guān)法規(guī)規(guī)定以及委托合同、質(zhì)量協(xié)議約定的要求組織生產(chǎn)，對注冊人負(fù)相應(yīng)質(zhì)量責(zé)任。

發(fā)現(xiàn)上市后醫(yī)療器械發(fā)生重大質(zhì)量事故的，應(yīng)當(dāng)及時報告所在地省級藥品監(jiān)管部門。受托生產(chǎn)終止時，受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向所在地省級藥品監(jiān)管部門申請減少醫(yī)療器械生產(chǎn)許可所附生產(chǎn)產(chǎn)品登記表中登載的受托產(chǎn)品信息。受托生產(chǎn)企業(yè)不得再次轉(zhuǎn)托。

3、 辦理程序

注冊申請。注冊申請人提交醫(yī)療器械注冊申請的，向相應(yīng)藥品監(jiān)管部門提交注冊申請資料，經(jīng)審查符合要求的，核發(fā)醫(yī)療器械注冊證，醫(yī)療器械注冊證中登載的生產(chǎn)地址為受托生產(chǎn)地址的，備注欄標(biāo)注受托企業(yè)名稱。

生產(chǎn)許可辦理。受托生產(chǎn)企業(yè)不具備相應(yīng)生產(chǎn)資質(zhì)的，可提交注冊人的醫(yī)療器械注冊證申請生產(chǎn)許可或者申請生產(chǎn)許可變更，跨區(qū)域試點(diǎn)的向受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監(jiān)管部門提交。

生產(chǎn)地址登記事項變更辦理。對于注冊人擬通過委托生產(chǎn)方式變更注冊證生產(chǎn)地址的，由受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監(jiān)管部門會同注冊人所在地省級藥品監(jiān)管部門開展現(xiàn)場核查，并由受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監(jiān)管部門變更《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》。注冊人提交受托生產(chǎn)企業(yè)變更后《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》和委托協(xié)議向相應(yīng)藥品監(jiān)管部門辦理登記事項變更。

受托備案。受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向所在地省級藥品監(jiān)管部門備案，備案時應(yīng)當(dāng)提交委托合同、質(zhì)量協(xié)議等資料。

四、制度面臨的挑戰(zhàn)

1、 研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接持證的路徑和要求待明確

目前各省份發(fā)布的醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作實施方案均未明確研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接申報注冊的路徑和要求。未能實現(xiàn)研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接持證的主要原因在于，現(xiàn)行的多方面法規(guī)政策內(nèi)容均不允許自然人直接持證并組織生產(chǎn)銷售，如相關(guān)的企業(yè)稅費(fèi)、社保、醫(yī)保、質(zhì)量管理體系等。

從法律的角度而言，研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員的法律人格與企業(yè)法人的法律人格并不等同，研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員難以完成以企業(yè)形式才能從事的活動。所以，在難以改變法律法規(guī)大環(huán)境的情形下，要讓研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接持證需要探索與現(xiàn)行法律法規(guī)不相悖的方法。

2、 需進(jìn)一步理順委托關(guān)系

委托是確保醫(yī)療器械注冊人制度充滿生機(jī)和活力的基礎(chǔ)。通過委托，既可以優(yōu)化行業(yè)資源的配置，又可以促進(jìn)產(chǎn)品技術(shù)的提升。醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)的前期，制約委托達(dá)成的因素主要是試點(diǎn)區(qū)域過窄，委托方難以找到符合其要求的受托方。醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)擴(kuò)展到21個?。▍^(qū)、市）之后，委托合作的可行區(qū)域大為拓寬，但對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的疑慮卻仍困擾著委托雙方。

這一疑慮的產(chǎn)生雖與醫(yī)療器械注冊人制度中對委托方要轉(zhuǎn)移相關(guān)技術(shù)文件給受托方的規(guī)定有關(guān)，但更主要的原因在于，委托雙方對這些規(guī)定了解得不夠深入。實際上，哪些技術(shù)文件需要轉(zhuǎn)移、什么時候轉(zhuǎn)移取決于雙方委托合作的具體約定。研發(fā)以及生產(chǎn)委托盡管要求委托方和受托方都建立各自的體系，但監(jiān)管部門更重視雙方體系的相互配合和支持，以促進(jìn)資源配置優(yōu)化。

3、尚未在全國范圍內(nèi)確立聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制

現(xiàn)行醫(yī)療器械注冊人制度下的跨省委托生產(chǎn)，可能會促使注冊證持有人在A省而受托生產(chǎn)的企業(yè)在B省的情況大量出現(xiàn)。這樣的情形需要建立跨省聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，以應(yīng)對醫(yī)療器械注冊證持有人和受托生產(chǎn)企業(yè)分離的復(fù)雜形勢。2019年10月，上海、浙江、江蘇和安徽三省一市發(fā)布醫(yī)療器械注冊人制度聯(lián)動試點(diǎn)方案，其重要意義在于開啟了探索這一制度跨省聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制的大門。

當(dāng)前，21個試點(diǎn)省份出臺的試點(diǎn)方案除上海、浙江、江蘇和安徽外均限于一域，暫未就跨省之間的協(xié)同監(jiān)管做出相應(yīng)的規(guī)定。新醫(yī)療器械注冊人制度下的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制尚未在全國范圍內(nèi)確立，有待《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》修訂實施后進(jìn)一步完善。

結(jié)語

醫(yī)療器械注冊人制度，是我國醫(yī)療器械評審的一個重大改革。雖然目前醫(yī)療器械注冊人制度還存在諸多挑戰(zhàn)，但相信在未來國家政策的指引下，我國的醫(yī)療器械行業(yè)會更健康迅速地發(fā)展。